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Berlin. Das letzte Wort bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr hat der Deutsche Bundestag. Dies war bislang so, dies soll so bleiben. Insbesondere für Einsätze, bei denen die Bundeswehrangehörigen bewaffnet sind, soll wie bisher das Parlament erst seine Zustimmung erteilen müssen. Zudem soll es auch künftig keine pauschalen Vorratsbeschlüsse für die Mitwirkung deutscher Soldaten in multinationalen Einsätzen geben, wie von Unionspolitikern gefordert. Dies sind die zentralen Ergebnisse des Rühe-Kommissionsberichts „zur Überprüfung und Sicherung der Parlamentsrechte bei der Mandatierung von Auslandseinsätzen der Bundeswehr“, der am vergangenen Dienstag (16. Juni) öffentlich gemacht wurde.
Die Kommission unter Vorsitz des ehemaligen Verteidigungsministers Volker Rühe (Amtszeit 1992 bis 1998) war mit Beschluss vom 20. März 2014 durch den Bundestag eingesetzt worden. Sie sollte „prüfen, wie auf dem Weg fortschreitender Bündnisintegration und trotz Auffächerung von Aufgaben die Parlamentsrechte gesichert werden können“. In dem Bericht heißt es zur Ausgangslage für die Kommissionsarbeit: „Eine verstärkte militärische Integration erhöht die gegenseitigen Abhängigkeiten zwischen den Bündnispartnern und geht einher mit politischen Verpflichtungen, die auch die praktische Ausübung der Parlamentsrechte beim Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte berühren.“ Die Vorschläge und Empfehlungen zielen nach Ansicht der Kommission demnach darauf ab, die Rechte des Bundestages bei der Begleitung der militärischen Integration zu sichern und zugleich die Bündnisfähigkeit Deutschlands zu stärken.
Als das Expertengremium – unter ihnen die beiden früheren Generäle Wolfgang Schneiderhan und Rainer Glatz – im Frühjahr vergangenen Jahres seine Arbeit aufnahm, befürchtete die Opposition eine Einschränkung der Parlamentsrechte im Hinblick auf Auslandseinsätze der Bundeswehr. Grüne und Linke verweigerten deshalb ihre Mitarbeit in der von CDU/CSU und SPD eingesetzten Kommission (siehe auch hier und hier).
„Befürchteter Generalangriff auf Beteiligungsrechte des Parlaments“ blieb aus
Bundestagspräsident Norbert Lammert, der den fast 60 Seiten starken Abschlussbericht der Rühe-Kommission am 16. Juni entgegennahm, äußerte bei diesem Termin einmal mehr sein Bedauern über die Verweigerungshaltung der Oppositionsfraktionen. Er hoffe allerdings auf breite Unterstützung, „wenn sich das Parlament die Empfehlungen zu eigen macht“. Die Bundestagsdebatte zum Thema „Parlamentsrechte bei der Mandatierung von Auslandseinsätzen der Bundeswehr“ soll voraussichtlich im September stattfinden.
Lammert erinnerte bei der Übergabe des Berichts auch noch einmal an die konstituierende Sitzung des Gremiums. Er habe dort den Wunsch geäußert, die Arbeit der Kommission möge keinesfalls „zu einem geordneten Rückzug von der parlamentarischen Zuständigkeit für den Einsatz von Bundeswehrsoldaten“ führen. Im Gegenteil – die Kommission sollte vielmehr „Vorschläge erarbeiten, wie man der veränderten sicherheitspolitischen Situation Rechnung tragen und den sich daraus ergebenden Verpflichtungen nachkommen“ könne. Dies, so lobte Lammert, sei ihr denn auch mit ihrer gut einjährigen intensiven Arbeit gelungen.
Arnd Henze, Fernsehkorrespondent im ARD-Hauptstadtstudio Berlin, bewertete das Gesamtergebnis der Rühe-Mannschaft in einem Tagesschau-Onlinebeitrag so: „Der befürchtete Generalangriff auf die Beteiligungsrechte des Parlaments ist ausgeblieben.“ Und: „Der Bericht hält eine überraschende Botschaft bereit: Anders als von konservativen Kritikern behauptet, waren die Beteiligungsrechte des Bundestages bisher nie ein Problem bei internationalen Einsätzen.“ In den vergangenen 20 Jahren habe die Bundesregierung Mandate für 140 Auslandseinsätze der deutschen Streitkräfte beantragt. Nicht ein einziges sei vom Parlament abgelehnt worden, schreibt Henze. Auch beim Tempo sei auf den Bundestag Verlass: Wenn nötig seien Auslandsmissionen innerhalb weniger Tage auf den Weg gebracht worden.
Heftige politische Diskussionen um „Out of area“-Einsätze der Bundeswehr
Die Bundesrepublik beteiligte sich erstmals Anfang der 1990er-Jahre an „bewaffneten internationalen Friedenseinsätzen“. Bis dahin hatte es nur humanitäre Hilfseinsätze gegeben.
Der Autor dieses Beitrages arbeitete damals als Redakteur beim Deutschen Bundeswehr-Verband. Er kann sich noch gut daran erinnern, wie heftig etwa bei Begegnungen der Verbandsspitze mit Vertretern der Bundestagsfraktionen oder bei sicherheitspolitischen Tagungen der Interessenvertretung über die ersten Auslandsmissionen deutscher Soldaten in Kambodscha und Somalia diskutiert worden war (Kambodscha: Oktober 1991 bis März 1992 bei UNAMIC und Mai 1992 bis November 1993 bei UNTAC/Somalia: August 1992 bis März 1993 Luftbrücke von Kenia nach Somalia und August 1993 bis März 1994 bei UNOSOM II).
Vor allem der Einsatz deutscher Marineeinheiten 1992 in der Adria, die ein Waffenembargo der Vereinten Nationen (VN) gegen das damalige Serbien-Montenegro durchsetzen sollten, hatte massiven innenpolitischen Streit über das wachsende militärische Engagement des wiedervereinten Deutschland im Ausland zur Folge. Ob das Grundgesetz Auslandseinsätze überhaupt zulasse und welche Rechte das Parlament dabei habe, war damals äußerst umstritten. Durften deutsche Soldaten auch außerhalb des NATO-Gebiets („out of area“) zum Einsatz kommen?
Einordnung in ein „System gegenseitiger kollektiver Sicherheit“
Der Bundestag hatte bereits 1990 in der Debatte um die militärische Beteiligung an VN-Sanktionen gegen die Besetzung des Emirat Kuwaits durch irakische Truppen heftig über diese Frage gestritten. Während die damalige Regierungskoalition aus CDU, CSU und FDP „Out of area“-Einsätze der Bundeswehr unter VN-Mandat grundsätzlich für möglich hielt, sprachen sich die Fraktionen von SPD und Grüne dagegen aus.
Auch als die SPD im Jahr 1992 mit der „Petersberger Wende“ eine programmatische Neuausrichtung in der Außenpolitik vollzog und ihre Zustimmung zu Bundeswehreinsätzen unter Mandat der Vereinten Nationen für möglich erklärte, war damit der Streit um die Auslegung des Grundgesetzes noch nicht vorbei.
Während Artikel 87a besagt, dass der Bund Streitkräfte zu Verteidigung aufstellt, räumt Artikel 24 Absatz 2 die Möglichkeit ein, dass sich der Bund „zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einordnen“ und „hierbei in die Beschränkungen seiner Hoheitsrechte einwilligen“ kann. Ob damit Militäreinsätze gleichermaßen unter VN- und NATO-Mandat zulässig waren, und ob der Bundestag über solche Einsätze entscheiden müsse, war zu dieser Zeit weiterhin unklar.
Parlamentsbeteiligungsgesetz schaffte 2005 Grundlage für die politische Praxis
Um die drängenden Fragen zu klären, wandten sich die Fraktionen von FDP und SPD 1994 in einem Organstreitverfahren an das Bundesverfassungsgericht. Beide Kläger beriefen sich dabei auf einen möglichen Verstoß gegen das Grundgesetz durch die Beteiligung von Bundeswehrsoldaten an NATO-Überwachungsflügen über Bosnien-Herzegowina 1992. Die SPD stellte außerdem den Adria-Einsatz der deutschen Marine und die Beteiligung an der Somalia-Mission infrage. Das Hauptargument beider Fraktionen war das gleiche: Die Bundesregierung habe das parlamentarische Mitwirkungsrecht verletzt, indem sie allein über den Einsatz deutscher Soldaten im Ausland entschieden habe.
Am 12. Juli 1994 schließlich urteilte das angerufene Bundesverfassungsgericht, „Out of area“-Einsätze der deutschen Streitkräfte seien verfassungskonform – wenn der Bundestag vorher zustimmt. Der sogenannte Parlamentsvorbehalt war geboren. Nach Ansicht der Verfassungsrichter berechtige das Grundgesetz den Bund nicht nur zum Eintritt in ein System kollektiver Sicherheit, sondern biete auch die verfassungsrechtliche Grundlage für die sich daraus ergebenden militärischen Einsätze der Bundeswehr. Nicht nur die Vereinten Nationen, sondern auch die NATO stelle ein solches System dar.
Nach diesem höchstrichterlichen Urteil ist der Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte im Ausland grundsätzlich verfassungsrechtlich zulässig, jeder Einsatz benötigt allerdings die zwingende konstitutive Zustimmung des Deutschen Bundestags. Im Normalfall hat die Zustimmung vor dem Einsatz zu erfolgen. Nachdem das Bundesverfassungsgericht 1994 mit seiner Entscheidung den besonderen Charakter der Bundeswehr als Parlamentsarmee betont hat, wurde im Jahr 2005 mit dem Parlamentsbeteiligungsgesetz die entsprechende gesetzliche Grundlage für die Praxis geschaffen.
Wurde die Grundsatzdiskussion nur in die Kommission ausgelagert?
Die Rühe-Kommission war ins Leben gerufen worden, um dieses Parlamentsbeteiligungsgesetz vor dem Hintergrund veränderter Rahmenbedingungen auf den Prüfstand zu stellen. Zentrale Frage dabei war, so formulierte es dieser Tage Christoph Hickmann in der Süddeutschen Zeitung, „ob und wie die deutsche Parlamentsbeteiligung angesichts zunehmender internationaler Kooperationen und Verflechtungen in Militärbündnissen zu überarbeiten sei“.
Hickmann skizziert in seinem Beitrag „Die Konsens-Kommission“, wie es zur Einsetzung des Rühe-Gremiums kam. „International gibt es seit Längerem die Kritik, dass der hierzulande besonders stark ausgeprägte Parlamentsvorbehalt die Deutschen zu unflexibel mache. In der Union hatte es vor diesem Hintergrund die Forderung gegeben, den Einsatz deutscher Soldaten in internationalen Verbänden mit sogenannten Vorratsbeschlüssen zu sichern und dem Bundestag für diese Fälle lediglich ein Rückholrecht einzuräumen. Über solche Fragen war es in den Koalitionsverhandlungen zwischen Union und SPD zum Konflikt gekommen – woraufhin die Diskussion in die Kommission ausgelagert wurde.“
Keine rein nationalen Armeen mehr und auch noch keine Europäische Armee
Während der Pressekonferenz nach Übergabe des Berichtes an Bundestagspräsident Lammert wies Kommissionsvorsitzender Rühe auch noch einmal auf die linke und rechte Grenze hin, innerhalb derer sich heute deutsche Streitkräfte bewegen. „Es gibt auf der einen Seite keine nationalen Armeen mehr“, sagte er. Auf der anderen Seite existiere aber auch (noch) keine Europäische Armee. Allerdings müssten Regierung und Parlament wissen, dass „andere sich auf uns verlassen“.
Lassen Sie uns nun gemeinsam einen Blick in den Abschlussbericht (Bundestagsdrucksache 18/5000) werfen und einige besonders interessante Punkte aus dieser „Unterrichtung“ aufgreifen.
Eine der Empfehlungen der Kommission zielt ab auf mehr Flexibilität. „Wir brauchen einen größeren Spielraum“, fordert Rühe. Deshalb sollte die Bundesregierung künftig auch bei der Formulierung ihrer Mandate für Bundeswehr-Auslandseinsätze die bestehenden Gestaltungsmöglichkeiten – mit Blick auf die personelle Obergrenze, die Bestimmung des Einsatzgebietes oder die Benennung der Fähigkeiten der einzusetzenden Streitkräfte – stärker nutzen. Dies sei wichtig, erklärt die Kommission, um leichter auf Entwicklungen während der Mandatslaufzeit reagieren zu können.
Einsatz in multinationalen Stäben und Hauptquartieren noch nicht klar geregelt
Klärungsbedarf sieht das Rühe-Team beim Einsatzbegriff und in der Frage der unterschiedlichen Einsatztypen. Zustimmungspflichtig sei und bleibe auf jeden Fall der robuste Einsatz in Krisen- und Kriegsgebieten. Handele es sich aber um die Bereitstellung von Logistikdienstleistungen, medizinischer Versorgung oder die Entsendung von Beobachter- und Ausbildungsmissionen, dann könnte zukünftig hierfür eine Zustimmung des Bundestages nicht mehr erforderlich sein.
In das Parlamentsbeteiligungsgesetz aufgenommen werden müsse außerdem eine ausdrückliche Regelung zu militärischen Stäben und Hauptquartieren, um ein größeres Maß an Rechtssicherheit zu schaffen. Die Kommission erläutert dies: „Nicht der Zustimmung des Bundestages unterliegt danach die Mitwirkung von Soldaten der Bundeswehr in Stäben und Hauptquartieren der NATO, der EU oder einer anderen Organisation gegenseitiger kollektiver Sicherheit. Etwas anderes gilt, wenn sich deutsche Soldaten im Rahmen dieser Tätigkeit in einem Gebiet eines bewaffneten Konflikts befinden. Hintergrund ist, dass damit typischerweise eine erhöhte militärische Gefahr […] verbunden ist. Aus diesem Grund soll auch die Verlegung von mobilen Elementen eines ständigen Stabes in das Gebiet eines bewaffneten Konflikts der Zustimmungspflicht unterliegen. Gleiches gilt, wenn Soldaten dort eingesetzte Waffen unmittelbar bedienen.“
Verzicht auf Bundestagsdebatte bei „Bagatelleinsätzen“ im Ausland
Vereinfachen möchte die Rühe-Kommission das Genehmigungsverfahren für kleinere Auslandseinsätze der Bundeswehr ohne Kampfbeteiligung. Das „vereinfachte Verfahren“ sah bereits in der Vergangenheit vor, bei Bagatelleinsätzen (Fälle „von geringer Intensität und Tragweite“) oder Mandatsverlängerung auf eine Parlamentsdebatte zu verzichten, solange keine der Fraktionen darauf besteht. Allerdings sträubt sich hier die Linke. Sie lehnt jede noch so kleine Auslandsmission der Bundeswehr grundsätzlich ab und braucht die jeweilige Bundestagsdebatte, um hier erneut ihren grundsätzlichen Standpunkt zu betonen.
Die Kommission schlägt nun gemäß der geübten parlamentarischen Praxis vor, dass eine Fraktion erklären kann, mit der Behandlung des Antrags im vereinfachten Verfahren einverstanden zu sein, aber dem Antrag in der Sache nicht zuzustimmen. „Wird eine solche Erklärung abgegeben, sollte sie im Zusammenhang mit der Mitteilung über die im vereinfachten Verfahren erteilte Zustimmung protokollarisch veröffentlicht werden. Entsprechend sollte bei Erklärungen einzelner Mitglieder des Bundestages verfahren werden, unabhängig davon, ob diese das Quorum von fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages erreichen“, so der Berichtstext dazu weiter.
Mehr Informationsrechte bei geheimhaltungsbedürftigen KSK-Einsätzen
Es folgt im Bericht ein sensibles Thema: die geheimhaltungsbedürftigen Einsätze des Kommandos Spezialkräfte (KSK). Die Rühe-Kommission schlägt vor, zum einen die bisherige Unterrichtungspraxis zu geheimhaltungsbedürftigen Einsätzen der Spezialkräfte in das Parlamentsbeteiligungsgesetz zu übernehmen. Zum anderen sollen ergänzend dazu der Auswärtige Ausschuss und der Verteidigungsausschuss nach Abschluss des Bundeswehreinsatzes über die wesentlichen Ziele und Ergebnisse mündlich unterrichtet werden.
Operative Einsatzdetails – etwa die Zahl der eingesetzten Kräfte und die Art und Weise, wie der Einsatz vorbereitet und durchgeführt wurde – sollen der Kommission zufolge ausdrücklich von der Unterrichtung der Ausschüsse ausgenommen sein. Weitere Einschränkungen: Informationen, die Rückschlüsse auf die Fähigkeiten der Spezialkräfte ermöglichen und damit die Durchführung künftiger Einsätze gefährden können, sind ebenfalls „nicht Gegenstand der Unterrichtung“. Zu wahren sind außerdem die Geheimschutzinteressen der Bündnispartner. Die Kooperationsfähigkeit der Spezialkräfte soll durch die Unterrichtung des Bundestages nicht beeinträchtigt werden.
Jährlicher Regierungsbericht „multilaterale militärische Verbundfähigkeiten“
Der stellvertretende Vorsitzende der Kommission, Walter Kolbow, nahm bei der Präsentation des Abschlussberichts am 16. Juni kurz Stellung zu einem weiteren Vorschlag der Kommission. Demnach soll die Bundesregierung dem Bundestag jährlich einen Bericht über die „multilateralen militärischen Verbundfähigkeiten“ vorlegen, deren Verfügbarkeit politisch gesichert werden soll. Zugleich soll die Regierung das Parlament frühestmöglich informieren, welche neuen derartigen Verbundfähigkeiten eingerichtet werden, an denen Bundeswehrsoldaten mitwirken sollen.
Mit dem Begriff „multilaterale militärische Verbundfähigkeiten“ kennzeichnet die Kommission die im Rahmen fortschreitender Bündnisintegration entstandenen militärischen Fähigkeiten, die aufgrund der mit ihnen verbundenen Abhängigkeiten einen besonderen politischen Vertrauensstatus benötigen. Beispiele für multilaterale Verbundfähigkeiten sind das fliegende Radarsystem AWACS, künftig das System zur Bodenaufklärung aus der Luft (Alliance Ground Surveillance, AGS), die EU-Battlegroups sowie die integrierte Kommandostruktur des Bündnisses.
Ein weiteres Beispiel ist die Very High Readiness Joint Task Force (VJTF) der NATO, deren Funktionsfähigkeit davon abhängt, dass die Mitgliedstaaten ihre Beiträge, die sie eingebracht haben, im Einsatzfall auch tatsächlich zur Verfügung stellen. Auch im Rahmen der Bündelung nationaler Fähigkeiten unter einem gemeinsamen Kommando (Pooling) – wie zum Beispiel beim Europäischen Lufttransportkommando (European Air Transport Command, EATC) – können gegenseitige Abhängigkeiten bestehen.
Dazu Kolbow, früherer Parlamentarischer Staatssekretär im Verteidigungsministerium (Amtszeit 1998 bis 2005): Mit dem Bericht „erreichen wir eine Kommunikationsfähigkeit im Parlament zu sehr früher Zeit, die auch in die Bürgerschaft ausstrahlen kann.“
Text-Hinweis: Für unseren zeitgeschichtlichen Rückblick auf die ersten „Out of area“-Einsätze der Bundeswehr Anfang der 1990er-Jahre, die innenpolitische Debatte um die Legitimität deutscher militärischer Auslandseinsätze und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts am 12. Juli 1994 um die verfassungsrechtliche Zulässigkeit solcher Missionen nutzten wir einen Beitrag der Bundezentrale für politische Bildung. Diesen Beitrag („Vor 20 Jahren: Urteil zu Auslandseinsätzen“) veröffentlichte die Bundeszentrale am 7. Juli 2014 in ihrem Onlineportal unter www.bpb.de/politik/hintergrund-aktuell/188072/20-jahre-parlamentsvorbehalt.
Zu unserem Bildmaterial:
1. Feierliches Gelöbnis der Bundeswehr am 20. Juli 2010 vor dem Berliner Reichstag – das Musikkorps der Bundeswehr beim Ausmarsch.
(Foto: Sebastian Wilke/Bundeswehr)
2. Übergabe des Kommissionsberichts am 16. Juni 2015. Die Aufnahme zeigt (von rechts) Volker Rühe, Norbert Lammert und Walter Kolbow.
(Foto: Achim Melde/Deutscher Bundestag)
3. Die „Kommission zur Überprüfung und Sicherung der Parlamentsrechte bei der Mandatierung von Auslandseinsätzen der Bundeswehr“ bestand aus folgenden zwölf Mitgliedern: Volker Rühe (Bundesminister der Verteidigung a.D.), Roderich Kiesewetter (CDU-Bundestagsabgeordneter), Hans-Peter Uhl (CSU-Bundestagsabgeordneter), Prof. Dr. James W. Davis (Professor für Internationale Beziehungen und Geschäftsführender Direktor des Instituts für Politikwissenschaft an der Universität St. Gallen, Schweiz), Prof. Dr. Georg Nolte (Professor für Öffentliches Recht und Völkerrecht an der Juristischen Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin), Prof. Dr. Matthias Herdegen (Direktor des Instituts für Öffentliches Recht und Völkerrecht an der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn), Generalleutnant a.D. Rainer Glatz (früherer Befehlshaber des Einsatzführungskommandos der Bundeswehr, Potsdam), Walter Kolbow (Parlamentarischer Staatssekretär im Bundesministerium der Verteidigung a.D.), Niels Annen (SPD-Bundestagsabgeordneter), Rainer Arnold (SPD-Bundestagsabgeordneter), General a.D. Wolfgang Schneiderhan (früherer Generalinspekteur der Bundeswehr) und Prof. Dr. Wolfgang Zeh (Direktor beim Deutschen Bundestag a.D.; außerplanmäßiger Professor, Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer). Die Oppositionsfraktionen der Linken und Grünen hatten auf die Benennung von Kommissionsmitgliedern verzichtet.
(Foto: Achim Melde/Deutscher Bundestag)
Kleines Beitragsbild: 20. Juli 2011 – rund 470 Soldaten legten an diesem Mittwoch vor dem Reichstagsgebäude ihr Gelöbnis ab. Die Soldaten kamen aus dem Wachbataillon in Berlin, der IV./Luftwaffenausbildungsregiment Strausberg, der Marinetechnikschule Parow, dem Logistikbataillon 172 Beelitz und dem Panzergrenadierbataillon 401 Hagenow.
(Foto: Sebastian Wilke/Bundeswehr)
