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Berlin. Kein Auslandseinsatz der Bundeswehr ohne Bundestagsmandat. So lautet seit dem 12. Juli 1994 der „parlamentarische Normalfall“, wenn Deutschland bewaffnete Streitkräfte in andere Länder entsenden will. An diesem Dienstag vor 19 Jahren errichtete das Bundesverfassungsgericht mit seiner Entscheidung eine zusätzlich hohe Hürde für den Einsatz deutscher Soldaten „out of area“. Gleichsam als Lehre aus der schrecklichen Geschichte des vergangenen Jahrhunderts muss in Deutschland seitdem die Volksvertretung in Entscheidungen über Bundeswehr-Auslandseinsätze eingebunden sein. Dieser „konstitutive Parlamentsvorbehalt“ – zwei Jahrzehnte fast so etwas wie ein Heiliger Gral deutscher Außen- und Sicherheitspolitik – wird mittlerweile von immer mehr Verteidigungsexperten laut hinterfragt. „Die Mitspracherechte des Bundestages bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr kommen auf den Prüfstand“, meldete beispielsweise die Bild-Zeitung am 20. November. Und weiter hieß es dort: „Eine Kommission solle den Parlamentsvorbehalt untersuchen und Reformen vorschlagen, so Verteidigungsminister Thomas de Maizière. Erst nach Präsentation der Ergebnisse wird über Änderungen entschieden.“

In einem Kommentar für die Badische Zeitung brachte Dietmar Ostermann am 31. Oktober auf den Punkt, was die Kritiker des Parlamentsvorbehalts wollen. „Ihnen geht es nicht vordergründig darum, die Bundeswehr häufiger in riskante Einsätze zu schicken, für die im Parlament womöglich Mehrheiten nur schwer zu haben sind. Sie verweisen vielmehr auf einen wachsenden Widerspruch in der deutschen Verteidigungs- und Sicherheitspolitik, den sie nur so für lösbar halten“, so der Journalist. Er erklärt dies: „Denn die Bundesrepublik verfolgt eben auch das Konzept der vernetzten Sicherheit. In NATO und EU sollen militärische Lasten zunehmend geteilt, militärische Fähigkeiten möglichst gemeinsam genutzt werden – schon aus Kostengründen. In der Praxis zieht die Bundeswehr ohnehin nie allein in Auslandseinsätze. Künftig sollen bestimmte Aufgaben in gemeinsamen Missionen auf einzelne Staaten verteilt werden. Bei der NATO setzt sich auch Deutschland für ein solches ,Pooling & Sharing‘ ein. Das Konzept ist auch fester Bestandteil der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union. Je mehr deutsche Soldaten aber in solche Strukturen eingebunden werden, je häufiger sie Schulter an Schulter in multinationalen Einheiten Dienst tun oder spezielle Bündnisaufgaben übernehmen, um so mehr stellt sich die Frage, wie verlässlich die Bundeswehr für diese Partner ist. Denn die Deutschen sagen – wie im Fall Libyen – öfter auch mal Nein.“

Ähnlich beschreibt der Wissenschaftler Marco Overhaus von der Forschungsgruppe „EU-Außenbeziehungen“ der Berliner Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) das offensichtliche Spannungsfeld. In einem im Mai vergangenen Jahres erschienenen Interview mit der Landeszeitung Lüneburg hatte Overhaus auf eine Frage zum Thema „Parlamentsvorbehalt“ gefordert, man müsse darüber nachdenken, wie es gelingen könne, dass sich Deutschland zunehmend in multinationale Strukturen integriere und zugleich dabei zuverlässig bleibe. „Es darf nicht sein, dass Waffensysteme nicht bedienbar sind oder Einheiten geschwächt werden, weil Berlin vor dem Einsatz seine Soldaten zurückzieht“, warnte der SWP-Mitarbeiter und erinnerte an den Militäreinsatz der NATO in Libyen 2011, an dem Deutschland nicht teilnehmen wollte.

Allgemeines Mandat statt der üblichen Einzelfallentscheidung?

Mit Beginn des Libyen-Krieges hatte die Bundesregierung deutsche Soldaten, die an Bord von AWACS-Aufklärungsflugzeugen der NATO über dem Mittelmeer dienten, abgezogen. Man wollte auch nicht „indirekt“ an diesem Einsatz beteiligt sein (AWACS: Airborne Early Warning and Control System). Zudem waren deutsche Marineschiffe, die zu diesem Zeitpunkt im Mittelmeer Teil eines NATO-Verbandes waren, wieder deutschem Kommando unterstellt worden. Auch hier sollte um jeden Preis eine Beteiligung am Libyen-Einsatz der NATO vermieden werden. In den festen Stäben des Bündnisses hingegen verblieben die Bundeswehrsoldaten.

Diese Situation hatte der damalige CDU-Bundestagsabgeordnete und Verteidigungsexperte Ernst-Reinhard Beck im September 2011 zum Anlass genommen, um öffentlich laut über eine Modifizierung des Parlamentsvorbehaltes nachzudenken. Im Krisenfall solle die Bundeswehr auch ohne Einzelfallentscheidung des Parlaments in gemeinsamen EU- und NATO-Verbänden bleiben, hatte Beck laut einem Bericht der regionalen Sonntagszeitung Sonntag aktuell vorgeschlagen. „Um die Funktionsfähigkeit von gemeinsamen NATO- und EU-Verbänden zu gewährleisten, könnte der Bundestag für bestimmte vertraglich festgelegte Aufgaben im Bündnis ein allgemeines Mandat erteilen, ohne dass im Einzelfall ein nochmaliger Beschluss erforderlich würde“, so ein Zitat des CDU-Politikers. Konkret gehe es ihm um die deutsche Beteiligung an den schnellen Eingreiftruppen von NATO und EU – also die NATO Response Force und die EU-Battlegroups – sowie um die Teilnahme an AWACS-Aufklärungseinsätzen der Allianz, hatte Beck weiter erklärt. „Wenn die Bundeswehr verstärkt eine Armee im internationalen Einsatz ist, muss die Teilnahme an diesen Verbänden auch politisch handhabbar organisiert werden. Wenn wir das nicht wollen, dann müssen wir auch herausgehen aus diesen NATO- und EU-Strukturen, sonst wird das Instrument stumpf.“

Eine Art „Vorratsbeschluss“ des Deutschen Bundestages

Gut acht Monate nach Beck sprachen sich auch die beiden CDU-Abgeordneten Andreas Schockenhoff (unter anderem seit 2005 stellvertretender Vorsitzender der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, zuständig für die Bereiche „Außen-, Verteidigungs- und Europapolitik“) und Roderich Kiesewetter (unter anderem Obmann für den Bereich „Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung“ der CDU/CSU Bundestagsfraktion; Präsident des Verbandes der Reservisten der Bundeswehr) für eine Reform des Parlamentsvorbehalts aus.

In ihrem Strategiepapier „Europas sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit stärken“ schlagen die beiden Unionspolitiker vor: „Zu denken wäre an einen im Rahmen der jährlichen Debatte sicherheitspolitischer Richtlinien jeweils zu fassenden Parlamentsbeschluss für die Bereitstellung deutscher Soldaten und Fähigkeiten in integrierten Streitkräften, deren Einsatz dann einem einstimmigen Beschluss des Europäischen Rates (oder des NATO-Rates) unterläge. So obläge der Exekutive das ,Einsatzrecht‘ und dem Bundestag als der Legislative das ,Rückholrecht‘.“

Begrenzte Reform auch als politisches Bekenntnis Deutschlands

Eine Einschränkung des Parlamentsvorbehalts hatte vor Kurzem auch der Diplomat Ekkehard Brose angeregt. Brose, Ministerialdirigent im Auswärtigen Amt und bis Juni dieses Jahres stellvertretender Leiter der Ständigen Vertretung Deutschlands bei der NATO in Brüssel, verfasste während eines Forschungsaufenthalts bei der Stiftung Wissenschaft und Politik die Studie „Parlamentsarmee und Bündnisfähigkeit“. In seinem Plädoyer für eine begrenzte Reform des Parlamentsbeteiligungsgesetzes argumentiert der Autor: „Bei den vorgeschlagenen Änderungen geht es konkret um die vorausschauende Korrektur heute geltender Regelungen, die Deutschlands Rolle als Bündnispartner belasten und damit seinen Einfluss in der Allianz schmälern. In dieser begrenzten Reform läge zugleich ein politisches Bekenntnis zu Solidarität und Teilhabe Deutschlands an internationaler Ordnungs- und Sicherheitsverantwortung.“

Konkret erreicht werden soll laut SWP-Studie, dass deutsche Soldaten in multinationalen Stäben und Hauptquartieren der NATO und anderer Organisationen kollektiver Sicherheit im Falle bündnisgeführter Operationen grundsätzlich nicht mehr dem Parlamentsvorbehalt unterliegen. Auch soll der Einsatz deutscher Soldaten in NATO-Einheiten der luftgestützten Aufklärungs- und Führungsunterstützung automatisch als genehmigt gelten.

Besonderer Charakter der Bundeswehr als Parlamentsarmee

Die parlamentarische Praxis bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr – sie wurde von Bundestagspräsident Norbert Lammert in einem Spiegel-Interview einmal zweifelsfrei wie folgt bewertet: „Der Parlamentsvorbehalt steht überhaupt nicht zur Disposition.“ Ja, der zweite Mann im Staat wurde sogar noch deutlicher: „Das letzte Wort des Bundestages ist nicht verhandelbar!“ Dies ergebe sich, so Lammert, zum einen aus dem Selbstverständnis des Parlaments, zum anderen aus den einschlägigen Urteilen des Bundesverfassungsgerichts.

Mit dem Urteil vom 12. Juli 1994, wonach Auslandseinsätze bewaffneter deutscher Streitkräfte zwar grundsätzlich verfassungsrechtlich zulässig sind, jeder Einsatz jedoch der – im Normalfall vorherigen – konstitutiven Zustimmung des Deutschen Bundestages bedürfe („konstitutiver Parlamentsvorbehalt“), hat das Bundesverfassungsgericht den besonderen Charakter der Bundeswehr als Parlamentsarmee betont und dem Parlament eine im wahrsten Sinne des Wortes entscheidende Rolle bei Auslandseinsätzen deutscher Streitkräfte zugebilligt. Das Verfahren zur Beteiligung des Parlaments wurde Ende 2004 mit dem Parlamentsbeteiligungsgesetz auf eine gesetzliche Grundlage gestellt, nachdem es zuvor bereits eine entsprechende zehnjährige Parlamentspraxis gegeben hatte.

Gemäß Parlamentsbeteiligungsgesetz muss die Bundesregierung vor einem Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte im Ausland einen Antrag an den Bundestag stellen. Nur wenn Gefahr im Verzug besteht oder Menschen aus besonderen Gefahrenlagen gerettet werden müssen, reicht eine nachträgliche Zustimmung der Volksvertreter aus.

Das Parlamentsbeteiligungsgesetz schreibt zudem detailliert vor, welche Angaben der Antrag enthalten muss. So hat die Bundesregierung den Bundestag über den Einsatzauftrag, das Einsatzgebiet, die rechtlichen Grundlagen des Einsatzes, die Höchstzahl der einzusetzenden Soldaten, die Fähigkeiten der einzusetzenden Streitkräfte, die geplante Dauer des Einsatzes sowie dessen voraussichtliche Kosten und Finanzierung zu informieren. Wenn der beabsichtigte Einsatz nicht nur von geringer Intensität und Tragweite ist (hier kommt ein vereinfachtes Zustimmungsverfahren in Betracht), beginnen im Anschluss umfangreiche Beratungen des Antrags im Bundestag. Nach dem Abschluss dieser Beratungen kann das Parlament den Antrag der Bundesregierung entweder im Ganzen annehmen oder ablehnen. Änderungen am Antrag kann es jedoch nicht vornehmen.

In der Tradition der Weimarer Reichsverfassung

Die historischen Dimensionen der höchstrichterlichen Entscheidung vom 12. Juli 1994 beschrieb einmal der deutsche Politikwissenschaftler und emeritierte Professor an der Universität zu Köln Werner Link in einem Beitrag für die Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS). Der Experte für Außenpolitik und internationale Beziehungen in seiner im November 2001 veröffentlichten Abhandlung „Der Parlamentsvorbehalt bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr“: „Das Bundesverfassungsgericht geht in seiner einschlägigen Entscheidung … von der Gewaltenteilung aus, die zwischen Legislative (Parlament) und Exekutive (Regierung) als voneinander getrennten Organen unterscheidet und ihnen bestimmte Kompetenzen zuweist. Während in der vordemokratischen Gewaltenteilungslehre die ,auswärtige Gewalt‘ der monarchischen Exekutive zugeteilt worden war, argumentiert das Bundesverfassungsgericht: Die auswärtige Gewalt werde im Grundgesetz zwar ,weitgehend dem Kompetenzbereich der Exekutive zugeordnet‘, aber ,abweichend vom Grundsatz der Gewaltengliederung, nach dem die Außenpolitik eine Funktion der Regierung‘ sei, räume das Grundgesetz dem Parlament ein ,Mitwirkungsrecht‘ ein und verleihe ihm, soweit dieses Recht reiche, eine ,eigene politische Mitwirkungsbefugnis‘.“

In seinem KAS-Beitrag führt Link aus: „Zur Begründung dienen erstens die Bestimmung des Artikels 59 (Absatz 2, Satz 1), die dem Parlament das Recht der Zustimmung zu völkerrechtlichen Verträgen vorbehält, und die sogenannte Wehrverfassung, die die Erklärung des Verteidigungsfalles dem Parlament zuspricht (ebenso wie auch die Zustimmung zum Friedensschluss). Das Bundesverfassungsgericht verweist darauf, dass diese Regelung in der Tradition der Weimarer Reichsverfassung steht, wonach bei Kriegserklärung und Friedensschluss das Parlament ,mehr als bloß zustimmender Teil, sondern als Herr des Geschäfts‘ zu gelten hat. Diese Begründung ist in der Tat unbestreitbar.“

Parlament mit Entscheidungsrechten in der Außen- und Sicherheitspolitik

Die Begründung der Bundesverfassungsrichter, so der Wissenschaftler abschließend, werde durch einen weiteren Aspekt noch verstärkt: „Das Grundgesetz fügt auf diese Weise Deutschland auch in die Tradition aller westlichen Demokratien ein, so wie das zuvor die Weimarer Reichsverfassung getan hatte. Denn seit den Prototypen bürgerlich-demokratischer Verfassungen in den USA (1787) und Frankreich (1791) ist die besagte Teilhabe des Parlamentes eine ,systembedingte Selbstverständlichkeit‘ und ,regelmäßige Begleiterscheinung‘.
Bezeichnenderweise hat das Dritte Reich im Ermächtigungsgesetz 1933 das Zustimmungsrecht des Parlamentes sofort wieder aufgehoben. Mit anderen Worten: Die Regelung des Wilhelminischen Reiches und des Dritten Reiches war exzeptionell, der Parlamentsvorbehalt des Grundgesetzes ist es nicht! Und da das Parlament in den genannten Fällen fundamentaler außenpolitischer Entscheidungen nicht nur mitwirkt, sondern das letztentscheidende Wort hat, ist die Auffassung des Völkerrechtlers Menzel gut begründet – nämlich damit, dass die auswärtige Gewalt ,eine kombinierte Gewalt aus Legislative und Exekutive‘ ist. Wenn das Parlament auf die konstitutiven Entscheidungsrechte in der Außen- und Sicherheitspolitik verzichtete, würde Deutschland in vordemokratische Zeiten zurückfallen.“

Verlässlicher Partner auch mit Parlamentsvorbehalt

Die SPD machte in den vergangenen Wochen und Tagen deutlich, an Bewährtem festhalten zu wollen. Sie ging mit der Forderung nach Beibehaltung des Parlamentsvorbehalts bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr in die Koalitionsverhandlungen. Der Verteidigungsexperte der Sozialdemokraten, Rainer Arnold, hatte am 30. Oktober der Nachrichtenagentur Reuters gesagt: „Wir sehen keinen Grund, etwas zu ändern.“ Deutschland habe in der Vergangenheit gezeigt, dass es auch mit Parlamentsvorbehalt ein verlässlicher Partner sein. Zwei Tage zuvor hatte SPD-Generalsekretärin Andrea Nahles versichert: „Am Parlamentsvorbehalt wird nicht gerüttelt.“

Karin Evers-Meyer, SPD-Bundestagsabgeordnete, Verteidigungsexpertin der Fraktion und Mitglied der Koalitionsverhandlungsgruppe „Außen- und Verteidigungspolitik“, hatte sich am selben Tag in einem Interview mit der Nordwest-Zeitung geäußert: „Die Bundeswehr bleibt eine Parlamentsarmee. Die SPD will weiterhin die Zustimmung des Bundestags. Und wir wollen grundsätzlich auch immer eine Mandatierung durch die Vereinten Nationen – auch wenn die Union das an der einen oder anderen Stelle aufweichen möchte.“ Klare Positionen, deutliche Linie …

Im Rahmen der derzeitigen Koalitionsverhandlungen zwischen CDU/CSU und SPD kam die Arbeitsgruppe „Außen- und Sicherheitspolitik“ überein, zum Thema „Parlamentsvorbehalt“ eine Kommission einzusetzen. Diese soll binnen Jahresfrist prüfen, wie die deutschen Parlamentsrechte trotz fortschreitender Bündnisintegration weiter Bestand haben können.


Zu unserem Bildangebot:
1. Die Bundeswehr hat sich seit 1990 von einer Armee zur Landesverteidigung im Ost-West-Konflikt zu einer Armee für internationale Einsätze weltweit gewandelt. Das Spektrum reicht mittlerweile von der humanitären Hilfe nach Naturkatastrophen über Stabilisierungsoperationen in Krisengebieten bis hin zum hochintensiven Gefecht.
(Foto: Thomas Deutsch/Bundestag)

2. Die Bundeswehr ist und bleibt eine Parlamentsarmee. Die Aufnahme entstand am 28. Januar 2011 nach der Bundestagsdebatte über die Fortsetzung der Beteiligung bewaffneter deutscher Streitkräfte am ISAF-Einsatz in Afghanistan (ISAF: International Security Assistance Force). Sie zeigt die namentliche Abstimmung, in der Mitte Bundeskanzlerin Angela Merkel.
(Foto: Andrea Bienert/Bundeswehr)

3. Staatsbürger in Uniform – Soldaten verfolgen am 19. März 2003 im Plenarsaal des Bundestages eine Debatte um die Bundeswehr.
(Foto: Hans-Günther Oed/Bundestag)


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